Законодательство
Распоров О.Н., доктор транспорта, академик РАТ
Распоров К.О., к.э.н., доцент
Овчинников И.Г., д.т.н., профессор, академик РАТ
"Проблемы дорожного строительства в современных условиях" - так называлась статья, опубликованная в №7 за 2007 год в журнале "Дорожная держава". В этой статье в беседе с генеральным директором ОАО "Дорожно-строительная компания "АВТОБАН" Андреевым А.В. поднимается ряд вопросов, имеющих большое значение, как для дорожной отрасли, так и для экономики страны в целом.
Ознакомление с этой статьей показало, что по ряду вопросов, затрагиваемых в этой беседе, может быть и иная точка зрения, с которой мы и хотели бы поделиться с читателями.
Нельзя не согласиться с автором статьи в том, что рост ВВП непосредственно зависит от состояния инфраструктуры и, в частности, от состояния автомобильных дорог, но здесь хочется добавить, что отсутствие или плохое состояние автомобильных дорог непосредственно влияет на себестоимость выпускаемой продукции в стране. Высокие транспортные издержки сводят на нет такие, пока еще имеющие место быть, преимущества, как дешевая рабочая сила и энергетические составляющие (электроэнергия и газ), а при тенденции к росту стоимости этих составляющих делают продукцию, выпускаемую в нашей стране не конкурентоспособной на мировом рынке. Поэтому, не решив проблему хороших дорог, нельзя решить вопрос конкурентоспособности товаров, выпускаемых в нашей стране, с товарами на мировом рынке.
И совершенно верно, что этот вопрос далеко выходит за компетенцию Минтранса и Росавтодора. Вопросами резкого увеличения количества и качества автомобильных дорог в стране должны заниматься ведомства, отвечающие за рост ВВП и конкурентоспособность продукции российских товаропроизводителей, к каковым, как правильно отмечено в статье, относятся Минэкономразвития и Министерство финансов, да и все другие министерства, заинтересованные в выпуске в подведомственных отраслях конкурентоспособной продукции.
У Росавтодора же имеются свои очень серьезные задачи по выпуску продукции дорожной отрасли, соответствующей современному уровню развития мировой дорожной науки и по эффективному использованию выделенных средств при строительстве, ремонте и содержании дорог. Задача очень серьезная и требует коренной перестройки работы в первую очередь заказчиков и, как следствие, проектных и подрядных строительных организаций. Необходимо вести самую серьезную работу по претворению в практику дорожной отрасли требований ФЗ 184 "О техническом регулировании…" и ФЗ 65 "О внесении изменений в закон о техническом регулировании...". В настоящее же время все усилия Росавтодора сосредоточены на выбивании средств и затем на распределении этих выбитых крох с тем, чтобы обеспечить и при таких условиях безопасное и бесперебойное движение по дорогам, что практически не представляется возможным в условиях, когда происходит резкий рост количества транспортных единиц, а средства, выделяемые на строительство, ремонт и содержание дорог не только не увеличиваются в соответствии с темпами роста автотранспорта, но порой объем финансирования на эти цели снижается.
Уже сейчас большинство автодорог работают на пределе пропускной способности. Непринятие со стороны Правительства самых срочных мер по увеличению объемов финансирования дорожной отрасли в самом ближайшем будущем может привести к транспортному коллапсу, а это самым серьезным образом скажется не только на экономических показателях страны в целом, но и напрямую повлияет на национальную безопасность страны.
Теперь что касается других вопросов, не связанных с проблемами финансирования дорожной отрасли, в частности вопроса перехода к открытым аукционам на строительные работы взамен проведения торгов. Мы полагаем, что это шаг в правильном направлении. В нашей стране, где коррупция является одной из главных, если не главной причиной, тормозящей развитие честной конкуренции, что, в свою очередь, не позволяет снижать цены и повышать качество строительных работ, открытые аукционы имеют намного меньшую коррупционную составляющую, чем торги.
Андреев А.В. сетует на то, что отменяется лицензирование дорожных работ, а в настоящее время лицензии выдаются лицензионными центрами другого министерства, он также настаивает на введении на законодательном уровне предквалификации. В этой связи хочется сказать следующее. Практика работы показала, что лицензирование дорожных работ не дало никаких результатов в деле отсеивания с рынка недобросовестных подрядчиков. Получить лицензию не составляет никакого труда - главное, чтобы бумаги были оформлены как надо, и поэтому на рынке появилась масса недобросовестных коррумпированных организаций с лицензиями на любые виды деятельности. Лицензирование - это одно из звеньев в системе коррупции и, по-видимому, поэтому в странах с низким уровнем коррупции, таких как Финляндия, лицензирования строительной деятельности нет.
Ситуация, когда лицензирование, предквалификация и проведение торгов находятся в одних руках, создает самые благоприятные условия для расцвета коррупции. Мировая практика говорит о том, что в целях борьбы с коррупцией и получения объективных данных предквалификацию и проведение торгов проводят не только те организации, которые выступают в качестве заказчика, но и, как правило, организации, расположенные в других городах, причем имеется абсолютная гарантия анонимности и объективности - эксперты не знают, заключение по какой организации они дают. Нам в своей деятельности необходимо идти по тому же пути.
Следует отметить, что отсутствие лицензирования в такой стране как Финляндия никак не сказывается на качестве работы подрядных организаций. Дело в том, что заказчики очень пристально следят за деятельностью подрядных строительных организаций. Недобросовестные подрядчики попадают в черный список заказчика, причем в черном списке оказываются не только и не столько подрядные организации, сколько конкретные лица и при попытке учредить новую организацию или реорганизовать проштрафившуюся организацию у них ничего не получится, поскольку, как уже отмечалось, в черном списке конкретные лица и организации, в которую они перемещаются, автоматически попадают в черный список.
Заказчик в Финляндии очень хорошо знает рынок подрядных организаций, отслеживает его, и с большим недоверием относится к вновь появляющимся игрокам на этом рынке. При заключении контрактов от подрядных организаций требуется не только предоставление гарантий банков, но и страхование рисков некачественного выполнения работ (гарантий страховых компаний).
Итак, обобщая сказанное, можно сказать следующее. Надо идти по пути открытых аукционов. Если же и проводить предквалификацию, то силами не тех организаций, которые проводят аукционы. При этом аукционы должны проводить организации, которые не будут выступать в качестве заказчиков строительства. Здесь хочется отметить, что означенный вопрос является очень сложным, поскольку формула "хотели как лучше, а получилось как всегда" у нас очень жива, а способности чиновников на стадии реализации изменять до неузнаваемости идею даже самых хороших законов, хорошо известны, поэтому вопрос организации торгов должен быть максимально прозрачным, а все принимаемые решения должны иметь весомые обоснования. В этой работе, с нашей точки зрения, в обязательном порядке должны принимать участие эксперты общественных организаций, что позволит осуществлять контроль за распределением бюджетных средств со стороны общества.
Что же касается вопроса сроков проведения торгов, то мы полностью согласны с автором статьи о том, что торги необходимо проводить как минимум в год, предваряющий строительство. Исходя из условий трехлетнего планирования и имея ввиду сложность конкретного строительного объекта, торги необходимо проводить в сроки от 1 до 3 лет, принимая во внимание то, что такие объекты, как например, внеклассные мосты, требуют большого срока подготовительных работ с тем, чтобы сроки собственно строительства были максимально сокращены.
Необходимо отметить также, что трехлетнее планирование должно осуществляться непрерывно (скользящая система планирования), то есть по истечении текущего года к плану должен добавляться год с тем, чтобы трехлетняя перспектива была всегда.
Трудно не согласиться с Андреевым А.В. в том, что срок в один месяц, отводимый на ознакомление с объектом строительства, явно недостаточен. В зависимости от сложности объекта этот срок может составлять от 3 до 18 месяцев. Ведь подрядчику, особенно приходящему в неизвестный ему регион, необходимо изучить рынки строительных материалов данного региона, изучить возможность расположения производственных баз (земля, коммуникации, подъездные пути и т.д.). Кроме того, необходимо изучить возможность применения при строительстве объекта наработок, имеющихся в каждой подрядной организации (в том числе защищенных патентами, а также технических наработок, относящихся к коммерческой тайне данной подрядной организации). Всё это надлежит оценить и только после этого можно определить, за какую конкретную цену данная подрядная организация готова выполнять работы.
Поверхностный подход к данному вопросу, связанный с нехваткой времени для реальной оценки ситуации, приводит не только к недостатку средств для реализации проекта, но, как следствие, приводит к снижению качества строительства, вызванному применением более дешевых, но менее качественных материалов, устаревших технологий и механизмов.
В вопросах ценообразования позиция А.В. Андреева близка или совпадает с нашей позицией. Но нам хочется обратить особое внимание на то, что в настоящее время заказчик при принятии решений об использовании тех или иных материалов и технологий нередко ведет себя как очень богатый человек. В известной пословице говорится: "я не настолько богат, чтобы позволить купить себе дешевую вещь", но в практике дорожного строительства мы постоянно сталкиваемся с такими фактами, когда при принятии тех или иных решений заказчик, как правило, исходит только из одного - стоимости выполняемых работ, при этом совершенно не учитываются ни эксплуатационные затраты, ни срок службы конструктивных элементов в зависимости от применяемых материалов и технологий.
Прямой обязанностью государственного заказчика является эффективное использование финансовых средств, выделяемых бюджетом на строительство, ремонт и содержание дорог, а эту задачу можно решить, учитывая не только стоимость первоначальных затрат на возведение объекта, но и затрат, связанных с содержанием объекта и сроком службы конструктивных элементов в зависимости от применяемых материалов и технологий. Другими словами, применение тех или иных материалов, технологий, механизмов должно быть обосновано экономическими расчетами. Если, к примеру, применение более дорогого материала резко снижает эксплуатационные расходы и значительно продлевает срок службы, то необходимо применять более дорогие материалы (технологии, механизмы).
Пример технико-экономического обоснования различных вариантов применяемых материалов приведен в отраслевом дорожном методическом документе, утвержденном распоряжением Минтранса России "ЩС -958-р от 19.10.2002 г.
Обоснование применения тех или иных материалов, технологий, механизмов должно производиться по аналогии с указанным примером. Скупой платит дважды: об этом нужно помнить государственному заказчику при принятии тех или иных решений по использованию в проектах материалов, технологий, механизмов.
Когда двойная плата производится за свой личный счет, это дело каждого конкретного человека, его личное дело. Но когда двойная оплата идет за счет государственного бюджета, то это уже не личное дело конкретного чиновника, а неэффективное использование бюджетных средств по вине конкретных лиц. Это надо иметь ввиду, принимая те или иные решения.
С высказанной А.В. Андреевым позицией, связанной с гарантийными обязательствами подрядной организации трудно согласиться, хотя суть проблемы, существующей в настоящее время по данному вопросу отражено верно. Гражданским кодексом РФ, который соответствует международному праву, отношения Заказчика и Подрядчика определены как отношение двух равноправных партнеров, имеющих свои права и свои обязанности друг перед другом. Статья 754 ГК РФ "Ответственность подрядчика за качество работ" говорит о том, что "подрядчик несет ответственность перед заказчиком "за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах".
Так как спор между заказчиком и подрядчиком относится к спору хозяйствующих субъектов, то при возникновении такого спора подрядчик должен доказать, что при производстве работ не допустил отступлений от требований, предусмотренных в технической документации и обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а заказчик, со своей стороны, должен доказать обратное.
Сбор доказательной базы по указанному вопросу лежит на стороне конфликта, но при этом каждая из сторон может прибегать для решения этой задачи к услугам экспертов. В случае, если спор по указанному вопросу не удается решить путем переговоров, то этот спор решается в судебном порядке, где на судебном заседании на основе состязательности сторон принимается решение по рассматриваемому делу. При этом в ходе судебного заседания может быть принято решение о привлечении к судебному разбирательству независимых экспертов.
В связи с этим непонятна позиция Андреева А.В. о разделении ответственности по гарантийным обязательствам между подрядчиком, проектировщиком, заказчиком, эксплуатирующей организацией, техническим надзором и так далее…
Какое отношение эти организации имеют к ответственности за соблюдением подрядчиком требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон технических нормах и правилах? Ведь в соответствии с Гражданским Кодексом подрядчик отвечает только за указанное выше. Попытка переложить ответственность за качество выполняемых работ на заказчика и технический надзор на основании того, что они осуществляют контроль, также несостоятельна. Статья 748 Гражданского Кодекса РФ гласит, что подрядчик, ненадлежащим образом выполнивший работы, не вправе ссылаться на то, что заказчик не осуществлял контроль и надзор за их выполнением. Так что разделить ответственность за свои просчеты и упущения подрядчику не удастся. Гражданский Кодекс РФ четко определяет права и ответственность участников строительного процесса.
Сложившаяся ситуация по означенному вопросу расшифровывается А.В. Андреевым в следующей фразе: "Вот здесь-то у подрядной организации, рассчитывающей на продолжение работ с заказчиком и наступает бесправная ситуация". Как видно из приведенной фразы, бесправная ситуация наступает только для подрядных организаций, рассчитывающих на продолжение работ с заказчиком. Получается, что у подрядных организаций, не рассчитывающих на продолжение работ с заказчиком, бесправной ситуации не наступает.
Кто же создает такую ситуацию? А эту ситуацию создает сама подрядная организация, не желающая ссориться с заказчиком. Так чего же хочет подрядная организация? Подрядная организация хочет устраниться от решения неприятного вопроса: она не хочет ссориться с заказчиком, а хочет, чтобы при преждевременном разрушении какого-либо конструктивного элемента по мановению волшебной палочки появилась независимая экспертиза и как она решит, так и будет.
Но как это практически выполнить? И что такое независимая экспертиза? От кого независимая, и каков порядок ее привлечения к работе?
Вопрос гарантийных обязательств и ответственность сторон четко прописаны в Гражданском Кодексе РФ и нечего огород городить там, где все ясно и понятно.
В высказанной же в статье точке зрения прослеживается, с одной стороны, желание не ссориться с заказчиком, а с другой стороны, нежелание безоговорочно потакать диктату заказчика и желание переложить решение этой щекотливой проблемы на плечи каких-то третьих лиц. Но все это не только не соответствует современному законодательству, но даже при желании не может быть выполнено по целому ряду объективных причин (что такое независимая экспертиза? Кто оплачивает работу этой экспертизы? Является ли заключение независимой экспертизы обязательным для сторон? А может ли каждая из сторон привлечь свою независимую экспертизу? И так далее и так далее…).
Вопрос по поводу изъятия земель на наш взгляд может решаться следующим образом. Отвод и изъятие земель должны производиться государственным заказчиком на основании перспективных планов строительства дорог. Финансирование по изъятию земель должно быть выведено за рамки конкретного проекта по строительству дорог. Причем для включения в действие рыночных отношений при изъятии земель следует по возможности предусматривать проложение трассы строящейся дороги по землям разных владельцев, что позволит на конкурсной основе выбрать наиболее дешевый вариант по стоимости изымаемых земель. Отвод и изъятие земель - сложный и дорогостоящий проект и им нужно заниматься самым серьезным образом имея ввиду то, что земля в настоящее время дорожает гораздо быстрее, чем строительная продукция, а отсутствие конкуренции между землепользователями ведет к галопирующему росту цен на земли, изымаемые для нужд дорожной отрасли.
